La observación electoral en municipios de usos y costumbres es una práctica novedosa en la dinámica política del estado de Oaxaca. Esta práctica es resultado de amplios procesos de participación ciudadana que se gestaron en México a principios de la década de los noventa. En los últimos años la observación electoral ha tomado un matiz especial sobre todo en los municipios que eligen a sus autoridades por sistemas electorales tradicionales.
En Oaxaca, desde hace algunos años, instituciones académicas y diversos investigadores venían observando el desarrollo de las elecciones en los municipios políticamente conflictivos. Esta investigación se realizaba para constatar los niveles de violencia en el estado y analizar el comportamiento de los distintos actores sociales. Esta observación era una práctica externa y con fines eminentemente académicos.
A raíz de la reforma a la legislación electoral -a la Constitución Local en 1992 y al CIPPEO en 1995- y el consecuente reconocimiento legal a las elecciones municipales por usos y costumbres cobró mayor importancia la observación y seguimiento a los actos de nombramiento de autoridades, en especial a las asambleas comunitarias, y por otro lado, al papel desempeñado por las instituciones electorales en estos procesos.
En este marco se desarrolló el proyecto de "Observación e Incidencia en el Proceso Electoral en Municipios Indígenas de Oaxaca", con el objetivo de contribuir a la democratización de los procesos electorales en los municipios de usos y costumbres desde los propios valores y concepciones comunitarias, pero también a la profesionalización y eficacia de las instituciones electorales desde una lógica de responsabilidad ética.
En el pasado proceso de renovación de autoridades municipales, de los 570 municipios de Oaxaca, 418 eligieron a sus autoridades por el régimen de usos y costumbres. Con la finalidad de observar y dar seguimiento de manera objetiva a los actos emanados de este proceso, las organizaciones participantes del "Proyecto de Observación e Incidencia en el Proceso Electoral en Municipios Indígenas"construimos una estrategia metodológica de Observación Electoral en Usos y Costumbres.
Las características de los municipios de usos y costumbres nos plantearon la necesidad de elaborar una metodología propia para la Observación que, por un lado, respetara la autonomía municipal y la cosmovisión indígena, y por otro lado incorporara elementos de reflexión política novedosos para que los observadores comunitarios pudieran analizar su propio proceso político.
Metodología
La metodología de Observación Electoral en Usos y Costumbres contempló los siguientes aspectos. En primer lugar se definieron criterios, con el fin de contar con una muestra representativa de los 418 municipios que, durante el 2001, eligieron a sus autoridades por sistemas electorales tradicionales, se observaron los procesos electorales de 20 municipios de usos y costumbres. Se consideró: diversidad étnica, lingüística y territorial, antecedentes de conflicto y elementos de cultura política prevalecientes.
Fuente: Conteo de Población y Vivienda 1995, México, INEGI, 1996.
XII Censo General de Población y Vivienda 2000, México, INEGI, 2001.
Indicadores socioeconómicos, índice y grado de marginación por localidad. Oaxaca, Dirección General de Población, 1999.
Indicadores socioeconómicos de los Pueblos Indígenas de México 1990, México, INI, 1993.
Esta metodología consideró desde el inicio la participación de ciudadanos originarios de municipios de usos y xostumbres, quienes desempeñaron la labor de observadores comunitarios; esto para no violentar las costumbres y tradiciones de los municipios, pues en varios de ellos no es común que agentes externos participen en sus actos políticos. Así, la metodología de observación consideró como punto de partida la pertenencia al municipio, el conocimiento de las costumbres locales, así como la reflexión de la propia práctica política.
Un aspecto importante en la discusión metodológica, consistió en la definición del papel del Observador Comunitario. Si bien, existe la figura jurídica de Observador Electoral para procesos electorales de partidos políticos, no existe el Observador para Usos y Costumbres, aquí no hay claridad sobre quién acredita: el Instituto Estatal Electoral, la asamblea comunitaria o la autoridad municipal; tampoco se tiene claro si el observador tiene que ser ajeno, imparcial o se considera su práctica política como ciudadano en la asamblea. Ante estas interrogantes, consideramos la Observación Electoral en Usos y Costumbres como un concepto y una práctica en construcción, respetando los criterios y voluntad de los municipios.
Para facilitar el seguimiento a los municipios y contar con una visión amplia del proceso electoral, se definieron cinco etapas, operativas y funcionales a nuestra metodología. Estas etapas son: 1) definición del régimen electoral, 2) definición del procedimiento de elección, 3) elección de autoridades municipales, 4) validación del Instituto Estatal Electoral y 5) calificación del Colegio Electoral .
En cada una de estas etapas se registraron acontecimientos, controversias e irregularidades que determinaron el rumbo del proceso electoral en cada uno de los municipios observados. Cabe mencionar que la metodología de observación se amoldó a una serie de características propias de los municipios de usos y costumbres; por ejemplo, los procesos de elección varían en tiempo y en la forma de organización, cada municipio tiene su propia historia, cultura, tradición y dinámica política.
Considerando estos aspectos, la observación tiene las siguientes características: a) Debe ser crítica, esto nos permite conocer con mayor claridad el proceso de elección y la participación de distintos actores, b) Abarca todo el proceso y considera un amplio horizonte político de la comunidad, por ello se observan los actos previos y posteriores a la asamblea misma, los acontecimientos internos y externos, c) Contribuye a la consolidación de la autonomía de los pueblos, es un elemento que resignifica las prácticas de elección de las autoridades municipales, y finalmente, d) Aporta a la resolución de conflictos relacionados con el nombramiento de autoridades municipales, ya que ubica a los actores políticos, analiza la dinámica que se da entre ellos y determina la etapa del conflicto.
La propuesta metodológica de observación incluyó una etapa de capacitación sobre el uso de los instrumentos y herramientas, también sobre los elementos básicos del proceso electoral. Para esta etapa se realizaron talleres y se elaboraron materiales didácticos que permitieran a los observadores comunitarios comprender la metodología de observación.
El proceso de Observación Electoral en Usos y Costumbres 2001, se realizó de la siguiente manera:
· Seguimiento e informe de los actos previos a la elección: sesiones del Consejo General del Instituto Estatal Electoral, reuniones de acuerdo entre los actores políticos, reuniones para definir procedimiento electoral, etc.
· Investigación Hemerográfica: investigación y clasificación de información sobre el proceso electoral en municipios de usos y costumbres, en periódicos y revistas.
· Reporte de las Asambleas o Actos de Elección: Informes narrativos sobre el desarrollo de los actos de nombramiento.
· Reporte de la situación política posterior a la asamblea.
· Seguimiento de los actos de Calificación por parte del Colegio Electoral.
· Sistematización y Elaboración del Informe de Observación Electoral en municipios de Usos y Costumbres.
Consideramos que este ejercicio de observación es el inicio de una reflexión sistemática sobre los procesos electorales en municipios de usos y costumbres; la metodología elaborada nos ha permitido ubicar con claridad los puntos centrales para esta discusión.
INFORMES DE OBSERVACIONES
Por estos motivos un grupo de organizaciones civiles y observadores comunitarios nos dimos a la tarea de observar los procesos electorales en 20 municipios de usos y costumbres, el resultado de este trabajo es el presente Informe de Observación Electoral en Municipios de Usos y Costumbres, Oaxaca 2001.
Este informe, que se enmarca en el "Proyecto de Observación e Incidencia en el Proceso Electoral en Municipios Indígenas", ofrece un panorama de las elecciones en una veintena de municipios de usos y costumbres, contiene también un esbozo del contexto político previo a las elecciones municipales, explica la metodología seguida en el desarrollo de la observación, propone una síntesis para analizar los principales conflictos electorales, ofrece un balance pormenorizado de la Observación en Usos y Costumbres y finalmente señala los puntos principales de la Agenda para la Reforma Electoral.
El objetivo principal de este Informe, es contribuir a la democratización de los procesos electorales en los municipios de usos y costumbres desde los propios valores y concepciones políticas comunitarias y a la profesionalización y eficacia de las instituciones electorales desde una lógica de responsabilidad ética-política. Nuestra finalidad es ofrecer una reflexión política desde los propios actores, analizar sistemáticamente las elecciones por usos y costumbres en Oaxaca y proponer alternativas de solución a los conflictos político electorales registrados en este proceso.
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RETOS
Los retos son diversos. La investigación sobre el concepto de Usos y Costumbres, las prácticas de elección en municipios indígenas y mestizos nos ayudará a precisar las dinámicas y ubicar sus transformaciones. A nivel político, nos acercará al uso ideológico de los Usos y Costumbres, que en mucho a servido para mantener el control del PRI en el estado.
Es también un reto el reconocimiento formal/legal de la observación electoral en Usos y Costumbres, sobre todo internacional. Carecemos de una figura jurídica que avale la práctica de los observadores comunitarios, solo existe la figura del observador en términos generales. Se requiere una reglamentación que contemple la observación de las asambleas.
En suma, algunos de nuestros desafíos como organismos civiles, “observadores comunitarios” y comunidades indígenas, son la observación del proceso electoral en municipios de Usos y Costumbres, la vigilancia y la observación del papel de las autoridades electorales; así como la resolución de conflictos y controversias y la discusión sobre la justicia electoral en Usos y Costumbres.
El papel de las instituciones electorales
En el presente proceso electoral, pudimos identificar instituciones electorales, algunas internas como la Mesa de Debates, el Consejo Electoral Municipal y la asamblea comunitaria; y las externas como el Instituto Estatal Electoral y el Congreso local. Por su importancia para definir el resultado de la elección de nuevas autoridades, las instituciones de mayor peso son el Instituto Estatal Electoral y el Congreso Local.
El Instituto Estatal Electoral es la institución encargada de dirigir la renovación de autoridades en los municipios del estado, tanto los de partidos como los de Usos y Costumbres. Es también el órgano que se encarga de conciliar los conflictos político-electorales. Sin embargo, en términos de estructura, su papel no corresponde a sus recursos e instancias internas; por ejemplo, su Dirección de Usos y Costumbres carece de figura legal por lo que es insuficiente para atender las demandas de los 418 municipios bajo este régimen.
Si bien, hay avances respecto al proceso anterior, como el establecimiento de tiempos, criterios y procedimientos para el cambio de régimen, no es así en las demás etapas de la renovación de autoridades. Esto redunda en una actuación ambigua ante la falta de criterios claros en la resolución de controversias, es el caso de Quetzaltepec, Amoltepec y Zapoquila. Redunda también en largos procesos de negociación ante incumplimiento de acuerdos, acuerdo sobre acuerdo o la inclinación hacia alguno de los grupos en pugna, como en Santa Catarina Zapoquila.
La parte medular del Instituto Estatal Electoral, el Consejo General encargado de validar el nombramiento de nuevas autoridades, no es precisamente un órgano ciudadano al contar con representantes de partidos. Esto contradice el concepto mismo de Usos y Costumbres manejado por el IEE.
Por su parte el Congreso del Estado, que calificó las elecciones, salió a la defensa de intereses partidarios a través de su actuación discrecional y parcial al validar asambleas de elecciones fuertemente cuestionadas. Los decretos de calificación adolecen de serias deficiencias, pues enuncian y no explican, esto es especialmente grave en situaciones de fuerte tensión interna como Quetzaltepec y Amoltepec.
La presencia de representantes partidarios en ambas instituciones se traduce en una sobrerepresentación de los intereses partidarios durante el proceso electoral. Así también, advertimos la tendencia a los formalismos jurídicos, es decir, a validar/calificar elecciones que cumplen con los requisitos legales, aunque su resultado sea ilegítimo o fuertemente cuestionado por la comunidad o una parte importante de ella.
La autonomía en los municipios indígenas
Los pueblos indígenas, según la legislación vigente, son aquellas colectividades humanas que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan todas sus formas propias de organización económica, social, política y cultural, o parte de ellas.
En los pueblos indios no puede pasarse por alto la autonomía como fundamento de los usos y costumbres, y de aquí los distintos modos y procedimientos de organización comunitaria, de gobierno propio y de elección de autoridades. Especialmente, frente a la introducción de nuevos elementos. Por ejemplo, hay quienes se oponen al uso de urnas y boletas; lo importante es reconocer las alternativas, preguntarnos ¿qué es más importante la costumbre o las formas?
Si entendemos la autonomía como la facultad que tienen los pueblos indios de contar con una identidad, un territorio, un gobierno propio y regirse según sus propias leyes, su reconocimiento es una cuestión fundamental para el respeto a la diversidad con miras a construir estados verdaderamente plurales y democráticos.
Una forma concreta del ejercicio de la autonomía de los pueblos indios es el control de sus procesos electorales, que es su expresión política fundamental. Sin embargo, existe una contradicción fundamental mientras en el nivel interno se busca el consenso comunitario, en el estatal/federal los partidos políticos siguen presentes.
En lo jurídico, los conflictos observados ponen de manifiesto los límites en la legislación existente (CIPPEO) para las elecciones en municipios de Usos y Costumbres. EL Libro IV adolece de serias deficiencias, no aborda la resolución de controversias, mucho menos de mecanismos e instancias adecuadas para resolverlos. Esto nos coloca en la discusión sobre la Justicia Electoral en los municipios de Usos y Costumbres.
La lucha por la libre determinación de los pueblos indígenas sigue avanzando, ejemplo de ellos son las experiencias de los municipios de Asunción Tlacolulita, Santiago Xanica, Santiago Ixtayutla, donde se llevan a cabo actividades de participación ciudadana en los asuntos públicos, realizan propuestas e iniciativas en aspectos vitales de la vida comunitaria.
Definiciones de la ciudadanía
La discusión sobre la ciudadanía en los municipios de Usos y Costumbres, enfrenta serios retos; al interior implica definir derechos y obligaciones, a partir de los cuales la comunidad define quienes tienen voz y voto en la renovación de autoridades y quienes pueden ser elegidos para los cargos del cabildo.
El ejercicio de la ciudadanía presenta cada vez mayores exigencias de participación, sin duda hay avances; sin embargo, las inercias existentes en los poderes locales, regionales y estatales dificultan el proceso de democratización de la vida municipal.
La demanda de participación al interior de las comunidades y el oportunismos de partidos y organizaciones, sociales y políticas, genera facciones que fácilmente se enfrentan por el poder, facciones que frecuentemente están enfrentadas con el PRI, o una parte de él. Son tres los principales escenarios de estos cambios en el poder local: la introducción de otro partido para hacerle frente al PRI, el fortalecimiento del tejido comunitario ante la salida del PRI y la polarización de los grupos internos impidiendo la construcción de consensos y la solución del enfrentamiento.
La lucha por el poder local refleja, también la necesidad de los partidos para posicionarse en espacios locales, como cotos de poder que les permitan negociaciones favorables con los poderes del estado y posicionarse para las próximas elecciones de diputados y con miras a la sucesión del gobernador.
Conflictos, consenso y legitimidad
La creación de consensos en las comunidades es parte vital de la organización social, por ello en la renovación de autoridades municipales la legitimidad es un asunto clave. En los municipios de Usos y Costumbres, la asamblea es la Institución encargada de crear los concensos internos. En otras palabras, no basta la legalidad se requiere de legitimidad para el ejercicio del poder.
La lógica extralocal presente a través de los partidos políticos, no ha logrado cohesionar a las comunidades. Varios de los conflictos existentes, como se ha señalado, tienen detrás partidos políticos y son conflictos que se han vuelto recurrentes sin vislumbrarse todavía la solución a las diferencias internas. Las propias instituciones electorales no solucionan de fondo las controversias, posponen conflictos que tarde o temprano vuelven a estallar.
