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A raíz de la aparición del Ejercito Zapatista en el año de 1994 los pueblos indígenas aparecieron en el escenario nacional con un reclamo para ser tomados en cuenta. Desde entonces muchas cosas han pasado, se han realizado acciones del EZLN, de las organizaciones indígenas, de la sociedad civil; se han analizado, debatido y propuesto cambios a la constitución, cambios en la políticas social de los diferentes ámbitos del gobierno, sin embargo todavía no se ha saldado la deuda histórica con los pueblos originarios. Hace falta mucho por hacer desde diferentes espacios e iniciativas.

Desde su fundación EDUCA ha tenido como eje transversal de su trabajo los derechos de los pueblos indígenas, se han abordado desde varios enfoques, en especial los derechos políticos. El año pasado a raíz de los cambios en el contexto estatal nos propusimos contar con elementos que nos permitieran reperfilar diversas acciones en relación al tema, tanto en los municipios donde trabajamos así como lograr una incidencia en el ámbito estatal, en razón de eso se llevó a cabo el “Diagnostico sobre la situación de los derechos sociales y políticos de los pueblos indígenas en los municipios de Oaxaca”. Esta iniciativa forma parte del proyecto Inclusión Social y Política de los Pueblos Indígenas.

El diagnóstico nos permite identificar las condiciones bajo las cuales se realizan prácticas de exclusión social, las estrategias implementadas por la sociedad para exigir el cumplimiento de sus derechos, así como también las acciones implementadas desde los gobiernos municipal y estatal para fomentar la participación ciudadana en la toma de decisiones. Al mismo tiempo consideramos necesario hacer una reflexión y propuestas que lleven a crear propuestas para generar políticas públicas.

a) Contexto General de Oaxaca. Este apartado nos presenta un panorama general de la situación del estado, datos geográficos y demográficos, así también un panorama general de temas económicos, sociales y políticos.

b) Marco Conceptual. Se abordan los principales conceptos que sirvieron de base y guía durante el proceso de la investigación. El concepto fundamental aquí fue el de exclusión que es relativamente nuevo y que hasta ahora poco se ha discutido y profundizado por lo que en ocasiones es usado como sinónimo de pobreza y marginación.

c) Estudio de caso por municipio. En este apartado se incorpora la investigación de campo que se realizó en 6 municipios. Se presentan de cada municipio datos generales, la situación en que se encuentran los derechos, así como de las situaciones de exclusión; se aborda también la situación de los gobiernos municipales, finalmente una narración de hechos conflictivos en el municipio.

d) Los Pueblos Indígenas y los municipios en los planes y programas de gobierno. Realizamos un análisis de los planes de desarrollo nacional y estatal para ubicar las prioridades en política pública en cuanto a los principales temas abordados por el diagnostico.

e) Variables de análisis. Se plasmaron en este apartado las líneas generales que nos sirvieron para el análisis de la información obtenida.

f) Conclusiones y líneas de acción. Finalmente en este apartado se plasman las concusiones generadas a partir del análisis y debate de la información. Se incorporan líneas de acción que pretenden ser líneas orientadoras para nuestro trabajo, pero también para otras iniciativas interesadas.

Con toda certeza sabemos que el diagnostico no es un fin en si mismo, más bien nos permitirá ir avanzando en el proceso de trabajo con las comunidades y organizaciones, así como generar propuestas que generen una articulación y consenso para lograr cambios a las situaciones de exclusión.

El presente Diagnóstico, forma parte de una de las principales acciones del proyecto “Inclusión social y política de los pueblos indígenas en los municipios de Oaxaca”, implementado por Servicios para una Educación Alternativa A.C. con auspicio de la Unión Europea. Este proyecto tiene como propósito “incidir en los programas de gobierno municipal, en las políticas públicas y en la estructura jurídica a nivel estatal, a fin de promover iniciativas públicas de inclusión, en especial de indígenas y mujeres, en sus propios municipios y en el estado.”

Para la realización de este Diagnóstico se implementó una metodología de trabajo participativa y una acción colectiva a nivel institucional y comunitario. Así mismo se consideraron criterios y herramientas de investigación que dieran consistencia y objetividad al estudio. Este Diagnóstico se realizó bajo la coordinación del Programa Municipio y Pueblos Indígenas, con la colaboración de un equipo de trabajo integrado por el Programa Construcción de Ciudadanía y el Área de Metodología y Sistematización. El Diagnóstico se organizó en distintas fases; a continuación se explica, a detalle, cada una de ellas.

Fase de Preparación . En esta primera etapa se elaboró el Plan General del Diagnóstico. Así también se definieron los objetivos del Diagnóstico, los cuales se resumen en cuatro grandes enunciados: 1) Conocer las situaciones de exclusión en los municipios oaxaqueños y sus más importantes manifestaciones, 2) Investigar el estado en que permanecen los principales derechos sociales y políticos, 3) Analizar las distintas formas que tiene la ciudadanía para demandar el cumplimiento de sus derechos y 4) Estudiar las acciones que impulsan los gobiernos municipales para garantizar la inclusión y el ejercicio pleno de derechos de los sectores mayormente excluidos.

En esta etapa también se definieron los ejes temáticos del Diagnóstico: a) La exclusión social y política, tanto en su aspecto teórico como en sus manifestaciones políticas, b) Los derechos sociales y políticos, c) Las expresiones ciudadanas para la exigibilidad de sus derechos, y d) Las políticas de gobierno que garantizan la inclusión y el disfrute de derechos. Estos ejes responden a la hipótesis de trabajo que se plasmó de la siguiente manera: 1) La baja institucionalidad de los gobiernos municipales genera una escasa participación ciudadana y da como resultado conflictos municipales, y 2) Los conflictos políticos en los municipios oaxaqueños se derivan de la violación de los derechos sociales y políticos de algunos sectores o grupos sociales.

Fase de Implementación. En esta etapa se realizó un Taller de Capacitación a Promotores – Investigadores Comunitarios. El objetivo de este taller fue capacitar a 15 promotores comunitarios de los municipios participantes en el Diagnóstico, en la aplicación de herramientas metodológicas y técnicas a fin de obtener y analizar información de carácter social y política en sus propias comunidades. El propósito de esta capacitación era que los promotores pudieran realizar las entrevistas y analizar la información obtenida.

En esta etapa también se elaboraron los instrumentos y herramientas del Diagnóstico, se hicieron visitas de campo, se levantaron las entrevistas y se realizaron talleres, se realizó la investigación documental y se procesó la información obtenida. Las visitas se realizaron a los municipios participantes en el Diagnóstico:

MUNICIPIO	ETNIA	REGIÓN
Asunción Tlacolulita	Zapotecos	Sierra Sur
San Dionisio Ocotepec	Zapotecos	Valles Centrales
San Juan Lachao	Chatinos	Costa
Tataltepec de Valdés	Chatinos	Costa
Santiago Ixtayutla	Mixtecos	Costa
San Juan Lalana	Chinantecos y Mixes	Papaloapam

En esta fase se aplicaron un total de 88 entrevistas, distribuidas de la siguiente manera: San Juan Lachao 19, Asunción Tlacolulita 15, Tataltepec de Valdés 13, San Juan Lalana 12, San Dionisio Ocotepec 12, y Santiago Ixtayutla 17 entrevistas. Estas entrevistas se aplicaron a: Integrantes de Comités Comunitarios, Profesionistas, Comerciantes, Autoridades Municipales, Autoridades Tradicionales, Líderes de Partidos Políticos, Líderes Comunitarios, Representantes Religiosos, Ex autoridades, Autoridades Agrarias, Agentes Municipales, Mujeres y otras personas importantes dentro de la toma de decisiones comunitarias.

Al final de estas visitas, y como resultado de las entrevistas y la información bibliográfica, se elaboraron reportes de cada uno de los municipios diagnosticados.

Fase de Resultados. En esta etapa se hizo la sistematización y análisis de la información. Esta fase consistió en talleres internos para clasificar, ordenar y analizar la información; se construyeron variables de análisis y se integró a este trabajo un Marco Conceptual General del Diagnóstico y un Estudio del Contexto Oaxaqueño. En esta etapa también se contrastó la información del Diagnóstico con las políticas establecidas en el Plan Nacional y Estatal de Desarrollo.

En la Fase de Resultados se elaboró un documento definitivo del Diagnóstico sobre la Situación de los Derechos Sociales y Políticos de los Pueblos Indígenas en los Municipios de Oaxaca.

Fase de Evaluación. Al final de todo el ejercicio de Diagnóstico se realizó una evaluación parcial, a fin de ubicar los principales aprendizajes y obstáculos en la implementación del Diagnóstico y planear la devolución y socialización de los resultados.

La propiedad de la tierra esta generando conflictos, por los cambios en el artículo 27 de la constitución la tierra ahora se puede comprar o vender, esta dejando de ser propiedad comunal para ser propiedad privada. Después de las reformas al artículo 27 se han promovido programas como PROCEDE o PROCECOM cuyo objetivo claro es la privatización de la tierra, instancias del gobierno federal y estatal, como la Secretaria de la Reforma Agraria y la Procuraduría Agraria son las responsables de su cumplimiento, sin embargo estos programas han promovido que los derechos de los pueblos se vean violados a catalogar a la tierra como una cosa que se pude comercializar.

Al interior de las propias comunidades agrarias y ejidos no existen estatutos comunales o ejidales que permitan dar seguridad a los derechos de las personas, las autoridades agrarias muchas veces no asumen su responsabilidad en el cuidado, protección y regularización de la tenencia de la tierra. Por esta misma razón muchas veces los recursos de la comunidad como bosques, bancos de arena, agua, etc. son concesionados a empresas particulares para su explotación, sin que el pueblo pueda ser beneficiado ni tener control sobre eso. Una de las causas es la falta de actualización de los padrones de comuneros o ejidatarios, por lo que solo una pequeña parte de ciudadanos toma las decisiones, sumado a esto se han debilitado las asambleas comunitarias pues han dejado de ser la autoridad que tome las decisiones.

Actualmente se empiezan a presentar también problemas por los que se llama “ámbito de competencia”, pues las autoridades municipales (síndicos) resuelven y atienden asuntos agrarios cuando no es parte de sus funciones la resolución de asuntos en la propiedad comunal o ejidal.

La tierra ahora genera conflictos, ahora se puede comprar y vender, esto causa problemas entre las personas y los pueblos.
Las leyes agrarias no ayudan a resolver la tenencia de la tierra, en muchos lugares la ley contradice a lo que se hace en la práctica y al revés. No se contemplan los aspectos culturales de las comunidades y no están incorporados plenamente los derechos de los pueblos indígenas.
La legislación y reglamentación en materia agraria representan un grave obstáculo para el pleno ejercicio de los derechos territoriales de manera colectiva, ya que algunas de sus disposiciones se contradicen con la realidad y dinámicas comunitarias.
Las relaciones de poder que se dan entre actores: como caciques locales, autoridades agrarias o autoridades municipales y ciudadanía, además de generar constantes conflictos, limitan el ejercicio de los derechos territoriales.
En algunos casos no todos los comuneros participan en la Asamblea General Comunitaria , y lo que es más grave no están participando en la toma de decisiones en relación al territorio y al aprovechamiento de sus recursos, sólo deciden los representantes agrarios y esto está originando explotación de recursos de manera irracional, enriquecimiento ilícito y corrupción. Un caso ilustrativo de esto es el del municipio de Tataltepec.
En los municipios visitados existe una alta conflictividad agraria, tal situación ha impactado en los ámbitos de competencia, debido entre otras cosas a la contradicción entre la ley y la realidad cotidiana; el desconocimiento de los derechos indígenas y el marco legal por parte de las autoridades agrarias y municipales.
Una realidad constante es el debilitamiento de las instituciones agrarias (comisariados de bienes comunales, ejidales, asamblea de comuneros o ejidatarios) hay una fuerte tendencia a la privatización de la tierra.

Por los cambios en la economía de las familias, de las comunidades; por los efectos de la migración, los problemas políticos, entre otras causas la participación de las personas en los asuntos de la comunidad ha cambiado. Muchas personas no participan, sobre todo en asuntos de elección de autoridades, uso de programas de gobierno, etc debido a que sienten temor a afectar intereses de caciques, gente con recursos quienes a través de recursos como la violencia y ante la falta de castigo a los delitos provocan inseguridad, esta situación no permite que se de una participación ciudadana activa.

Podemos decir también que muchas personas no están concientes que tienen derechos, desconocen cuales son y como se exigen.

En cuanto a la elección de autoridades municipales la intervención de los partidos políticos en los municipios de usos y costumbres incrementa los conflictos, aunque existen leyes que reconocen la elección se sigue dando la intervención del gobierno del estado, la cámara de diputados o líderes externos a la comunidad, lo que no permite que las comunidades puedan efectivamente ejercer su derecho a la libre elección.

Al igual que en el tema agrario las asambleas comunitarias necesitan reforzarse para ser quienes sean la máxima autoridad en la toma de decisiones, pero se observa que cada día son menos los ciudadanos interesados en participar.

Aunque existen espacios de participación en las comunidades, como los Consejos Municipales de Desarrollo, Comités de obra, etc. la ciudadanía no los utiliza para informarse, tomar decisiones en asuntos que tienen que ver con el desarrollo de la comunidad. La razón es la falta de participación y también la falta de voluntad de los gobiernos pues muchas veces aunque son nombrados no se les da la importancia requerida.

Las agencias municipales, rancherías o colonias no cuentan con reglas clara que les permita el acceso a recursos municipales, en la práctica se deja al criterio de las autoridades municipales o a negociaciones ejercidas con presión.

La participación ciudadana y la defensa de los derechos políticos se ha visto frenada a causa de la impunidad y el solapamiento que prevalece en algunos municipios ante situaciones de violencia e inestabilidad social.
En los municipios la exigencia de derechos, en especial de los derechos políticos provoca situaciones de conflicto. Esto se explica en razón de los intereses de grupos de poder, de partidos políticos o de autoridades estatales que intervienen en la vida pública municipal.
En algunos municipios se excluye del nombramiento de autoridades municipales a las agencias y a las mujeres, esta situación viene a ser un fenómeno reciente. La exclusión por motivos de carácter religioso se observó solamente en dos municipios -San Juan Lalana y Asunción Tlacolulita-, en estos casos se cancelaron los servicios básicos y se apartó de los espacios de participación a ciudadanos a causa de profesar un credo religioso distinto a la religión católica.
De las instituciones tradicionales de participación podemos citar el tequio, esta práctica se ha debilitado en lo municipal debido a la llegada de recursos, sin embargo en lo micro (agencia, ranchería, etc.) sigue siendo fuerte. Hacemos mención que en el caso de uno de los municipios investigado (San Dionisio Ocotepec) este fenómeno se revirtió pues desde hace 6 años se recuperó la práctica del tequio.
En algunos municipios las estructuras tradicionales se encuentran en claro deterioro, esto en lugar de propiciar nuevos espacios de participación ciudadana está dando paso a autoritarismos de grupos de poder. Al mismo tiempo, la influencia externa (programas, políticas, etc.) están reconfigurando el espacio público de la participación ciudadana. Esto está generando cambios en el ejercicio de la ciudadanía.
En el ámbito municipal existen espacios institucionalizados de participación ciudadana que obedecen a políticas de gobierno estatal y federal, pero donde la ciudadanía no es informada, ni decide asuntos importantes. Es el caso de los Consejos y Comités creados expresamente por la normatividad de los programas.
En relación a los emigrantes encontramos casos en que para no perder la ciudadanía tienen que cumplir con sus obligaciones comunitarias (tequios, cooperaciones). En algunos casos el familiar que se queda, en mayor frecuencia la esposa, es la que cumple las obligaciones. En otros casos que los emigrantes solo pueden tener cargos menores y religiosos. También se establece como norma comunitaria que para ser electo a un cargo en el gobierno municipal se tiene que residir en el municipio. Este factor se ve reflejado en municipios donde existen diferentes grupos con intereses en el poder y se utiliza el argumento a favor o en contra.

El ejercicio de los derechos de las mujeres en las comunidades enfrenta serios obstáculos, en primer lugar debido al trabajo doméstico, la pobreza, el analfabetismo y el hecho de que las mujeres indígenas en su mayoría solo hablan su lengua materna.

A estos obstáculos se suma la cultura de las propias comunidades pues se ve como extraño que la mujer participe en asuntos políticos y públicos en la comunidad, se piensa que su lugar solo es en el hogar y en asuntos privados. Esta situación es muy fuerte pues cuando algunas mujeres empiezan a participar en reuniones, grupos, talleres son criticadas no solo por los hombres sino por las otras mujeres de la comunidad.

Un problema muy grave es la falta de acceso al derecho de propiedad, sobre todo de la tierra, pero también a otros bienes (casa, muebles, etc.) generalmente las propiedades son bienes del jefe de familia (hombre) o de los hijos. Se dan situaciones también en donde las propias autoridades (comisariado de bienes comunales, síndicos, alcaldes) violentan estos derechos pues no permiten su registro como comuneras o ejidatarias o simplemente no permiten su participación en asambleas.

La ciudadanía de las mujeres indígenas depende la mayoría de las veces de su estado civil, es decir si es casada, soltera, es decir se le ve como dependiente de otra persona en la toma de sus decisiones.

Hacen falta todavía programas de los distintos gobiernos (federal, estatal, municipal) que promuevan realmente un mejoramiento en la vida de las mujeres y sobre todo que promuevan la libre toma de desiciones y la participación en todos los ámbitos de la vida (personal, familiar y comunitario). Actualmente el programa federal Oportunidades es el de mayor cobertura, pero tiene muchas limitantes como por ejemplo el uso político que se le da, el hecho que los enlaces municipales, médicos y enfermeras sean quienes decidan en la práctica a las beneficiarias y de fondo no promueve una mayor conciencia de los derechos.

En algunos casos el ejercicio y la práctica de los derechos de las mujeres está ligada a su condición o “estado civil”, es decir si es casada, viuda o soltera. Por estas razones su participación es limitada .
En el discurso, tanto de autoridades locales como de dirigentes y organizaciones, se promueve el ejercicio de los derechos políticos y la participación ciudadana de las mujeres, pero no así en los mecanismos concretos que existen en las comunidades.
Falta una política pública desde el ámbito municipal que contemple programas municipales de atención a las mujeres.
El programa con presencia en los 6 municipios es el de Oportunidades, este condiciona la participación de las mujeres en el programa a cambio de realizar tareas de barrido y recolección de basura.
El fenómeno de la migración está impulsando la participación de las mujeres.
El trabajo doméstico, los roles, obligaciones de las mujeres y la presión social comunitaria son fuertes condicionantes para la participación pública de las mujeres.
Los niveles de educación influyen en la participación de las mujeres.
La participación de las mujeres está condicionada por grupos de poder, por lo que se puede prestar a manipulación de dichos intereses.

El gobierno más cercano a la gente es el gobierno municipal, actualmente ha adquirido mucho más importancia debido al incremento de recursos que recibe, así también por ser quienes operan y gestionan diversos programas de los gobiernos estatales. Hoy en día entonces las elecciones municipales son más competidas y en muchos casos se han derivado conflictos electorales, debido a que caciques, gente con recursos, diputados y líderes ven como un botín político y económico al ayuntamiento.

La llegada de recursos económicos, la migración, los cambios en la cultura propia que se ven influenciada por medios de comunicación, la misma migración, los cambios en la edad de los habitantes entre otros ha afectado los servicios comunitarios, los sistemas de cargo, el tequio y la asamblea comunitaria. Esto ha tenido algunas consecuencias claras: las autoridades no tienen quien les pida cuentas, no consultan las decisiones importantes, pero por otra parte no tienen una base comunitaria que les ayude a gobernar. Anteriormente el sistema de servicios era lo que daba organización y gobierno en las comunidades. Se enfrenta un franco proceso de pérdida de valores comentarios en el servicio.

En las comunidades hace falta que los gobiernos municipales y la ciudadanía encuentre formas de planear el desarrollo de la comunidad, pues hace falta inversión en el campo, en proyectos productivos, de comercialización, aunque se ha avanzado en obras de infraestructura no siempre son bien planeadas ni de acuerdo a la necesidad de la gente, queda sujeto a la voluntad del presidente municipal en turno.

Hace falta que el gobierno municipal promueva espacios donde la gente participe, aporte su opinión. Pero también hace falta ciudadanía activa en el desarrollo de su pueblo.

En el diagnóstico también se analizó la situación que presentan los gobiernos municipales por ser el gobierno que más cercano se encuentra de la población.

Las estructuras de grupos de poder caciquil se reproducen en instancias como el gobierno municipal y la autoridad agraria, lo que origina prácticas autoritarias en el ejercicio de gobierno.

El uso de programas sociales y su aplicación queda a criterio de las autoridades locales en turno, muchas veces esta situación se maneja para fines partidistas en épocas electorales.

A raíz de la llegada de recursos ahora se observa una mayor disputa por el gobierno municipal a partir de la llegada de recursos económicos. En este sentido encontramos que se ha incrementado la lucha por parte de las agencias y comunidades por ser incluidos en los presupuestos municipales y en las obras de infraestructura social. Una limitante fuerte es que no existe una legislación clara, ni siquiera una normatividad que establezca criterios de equidad y subsidiariedad.

Esta situación puede generar la exclusión de distintos sectores y a una disputa de espacios de control político en los municipios.

En municipios menos cohesionados social y culturalmente (Lachao, Tataltepec, Ixtayutla) se ve una fuerte influencia de la institución municipal formal (presidente municipal y regidores) en el cambio de prácticas culturales y organizativas, por ejemplo en el caso de San Juan Lachao en cada administración municipal se eliminaron de facto cargos tradicionales como los tequitlatos, los topiles. Entonces podemos decir que prácticas de administración más externas han trastocado la organización tradicional.

No existen tampoco mecanismos que garanticen la inclusión y el ejercicio de los derechos desde el ámbito municipal.