MUNICIPIO INDÍGENA

1.-Ubicación de los municipios indígenas en Oaxaca

La invasión española a los pueblos de mesoamérica generó un choque profundo entre dos formas de ver y concebir el mundo; dos formas completamente distintas de organización social, política, jurídica y económica. Sin embargo, los pueblos “vencidos” habrían de sufrir las consecuencias provocadas por las imposiciones de los invasores occidentales – como la religión católica y el municipio- sobre las formas de organización propias, arrasando las culturas milenarias. La introducción del municipio español significó la institucionalización de un orden jurídico, administrativo y político.

En el Estado de Oaxaca, la imposición del municipio sobre las formas de organización de los pueblos originarios, generó un proceso continuo de transformación y ajuste de dicha institución, dando paso al surgimiento de los municipios indígenas.

Hoy día, los municipios indígenas de Oaxaca, se ubican en un contexto caracterizado por una gran diversidad cultural, política y social.

2.- UN POCO DE HISTORIA: El proceso de Transformación y ajuste que sufrió la institución municipal en Oaxaca

La llegada de los españoles al continente americano generó un choque profundo entre dos formas distintas de instituciones, de conocer y concebir el mundo. Los conquistadores sobrepusieron una cultura occidental sobre la cultura indígena. Es en ese momento cuando se impone a los indígenas la figura del municipio como institución jurídica, como un nuevo orden de vida. La imposición de instituciones occidentales-europeas, como la iglesia católica, la propiedad privada, la esclavitud, las nuevas formas de distribución de las tierras, el municipio, etc., frente a las formas de organización de los pueblos originarios generó que dichas instituciones adquirieran particularidades distintas, un matiz diferente al original. Los mismos españoles ya hacían distinción entre el municipio español y el municipio indígena. El segundo, surge como fruto de la mezcla entre el municipio como institución jurídica y las formas de organización política originarias, así como de influencia de la iglesia católica. Desde entonces, también en los pueblos originarios se dio un proceso de transformación del municipio.

El municipio adquirió connotaciones muy complejas, tanto en la conformación territorial, administrativa, como en la vida religiosa, política y cultural de las mismas comunidades. La presencia del catolicismo se inicia en Oaxaca en el año de 1529, desde entonces su papel ha sido sumamente decisorio en la transformación de la entidad y del país mismo, heredando muchos factores y conceptos municipales, tales como: “cabeceras”, “barrios”, “cabildo”, etcétera.

Durante la colonia, en los pueblos y comunidades indígenas, frente al nuevo orden impuesto, estuvo siempre latente una forma de organización social de defensa y resistencia sustentada en el trabajo agrícola, la ritualidad agraria y una cosmovisión propia. Evidentemente se configuran nuevas relaciones de poder en el municipio de acuerdo a las estrategias propias tanto de españoles como de los caciques y principales, unos para el control de la población y los otros para legitimar sus ancestrales posiciones de poder. Por su parte los indígenas fueron desarrollando estrategias de resistencia para seguir conservando cierto control territorial y sus bienes comunales.

3.- El municipio en las diversas constituciones del México independiente y la regulación de los municipios indígenas.

El marco jurídico del municipio y la regulación de los municipios indígenas se concretizan en los siguientes ordenamientos jurídicos, que continuación se mencionan:

Con la Constitución de 1824 se inicia un periodo de retroceso no solo de la institución municipal sino también los derechos de los pueblos indígenas, pues fueron olvidados por completo al no establecer normas para su desarrollo integral, concentrando el poder en el gobierno federal, situación que significó un golpe contundente a las formas de organización local, toda vez que con el triunfo de las ideas liberales se esperaba que fuesen retomadas las demandas de los pueblos indígenas y de los municipios; sin embargo, con ésta omisión legislativa se dio el tiro de gracia a la llamada “ república de indios” o municipios indígenas.

Esta misma tendencia se acentuó con la Constitución centralista (1836) pues con la imposición de los subprefectos, prefectos y gobernadores, se deja automáticamente sin efecto la limitada autonomía de los municipios de la época; sin embargo, las formas de organización local seguían vigentes, en resistencia. Esta misma tendencia jurídica siguieron las Bases Orgánicas de la República Mexicana.

Si bien es cierto que con la Constitución de 1857 se empezaban a dar algunas libertades al municipio en el sentido de que sus habitantes podían elegir libremente a sus autoridades, también lo es que posteriormente, con e el ascenso al poder de Porfirio Díaz, se eliminan por completo dichas libertades, dejando al municipio en un completo retroceso, pues adquieren vigencia las antiguas disposiciones de la Constitución de Cádiz, centralizando el poder. Ambas Constituciones olvidan por completo la existencia de los pueblos y comunidades indígenas y sus formas de organización local.

Previo a la Constitución de 1917, antes y durante la revolución mexicana, surgieron algunas leyes, propuestas y programas, que tuvieron el mérito de regular y proponer mejoras en relación al municipio, mismas que sirvieron de base al constituyente de 1917 para la redacción de la constitución actual, estos ordenamientos y propuestas son: El programa del Partido Liberal Mexicano, el Plan de San Luís Potosí, la Ley sobre Libertades Municipales, la Ley Orgánica de Ayuntamientos para el Estado de Morelos; dichos ordenamientos pugnaban y establecían todo lo relacionado con el municipio libre y robustecido; a partir de aquí la institución municipal empieza un proceso de fortalecimiento lento hasta la actualidad.

Éstas propuestas y ordenamientos del México revolucionario olvidan por completo los derechos de los pueblos y comunidades indígenas. Sin embargo, los indígenas, especialmente del Estado de Oaxaca, detentaban el poder municipal, y a pesar de la negación histórica de sus derechos, ejercían – y siguen ejerciendo- en la practica sus formas de organización local, que van desde el nombramiento propio de autoridades, hasta la practica de sus tradiciones, idioma, religiosidad, etc.

De las once reformas realizadas al artículo 115 Constitucional (Constitución de 1917), solo dos de ellas han abonado al avance de la institución municipal: las realizadas en 1983 y 1999 respectivamente. (El 27 de abril del 2006, el Senado de la República discutió y aprobó lo que rerá la doceava reforma al artículo 115 Costitucional, pero ésta será devuelta a la Cámara de Diputados para los efectos constitucionales; solo que tendremos que esperar hasta la siguiente legislatura.)

Lo trascendente de la reforma de 1983 es la facultad otorgada a los municipios de administrar libremente su hacienda recaudando las contribuciones que señalen las legislaturas de las entidades federativas, y la facultad de prestar y gestionar algunos servicios públicos en beneficio de la población.

Lo trascendente de la reforma de 1999 es el estatus de gobierno que se le da a los ayuntamientos, con ello se da un considerable avance en relación al municipio como institución jurídica, toda vez que permite asentar con claridad en la Carta Magna la función del ayuntamiento en el Municipio como orden gubernamental y no solamente como un ente administrativo.

A pesar de los avances en la institución municipal, el artículo 115 constitucional no establece en forma amplia lo relacionado con los derechos de los pueblos y comunidades indígenas (en abril del 2001 se reforma el último párrafo de la fracción tercera del artículo 115 constitucional en donde se otorga a las comunidades indígenas el derecho de asociación).

La preocupación generalizada por la negación de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas del país, se hace patente en lo establecido en Acuerdos de San Andrés Larrainzar, el cuál tiene el merito de proponer reformas constitucionales con miras a establecer una nueva relación entre el Estado, los indígenas y sociedad en general, reclamando el derecho a la libre-determinación y autonomía de los pueblos y comunidades indígenas, y por ende la autonomía de los municipios. Dichas propuestas fueron consideradas en forma muy limitada en el artículo 2º constitucional, sin embargo, representa el marco jurídico general el cuál obliga a las entidades federativas a legislar en lo específico.

Por su parte la legislación del Estado de Oaxaca, representa la “vanguardia” a nivel nacional en lo relacionado al reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, y es el referente de la existencia de los municipios indígenas; sin embargo, a pesar de que no regula en forma expresa al “municipio indígena”, si existe una regulación implícita, al establecer todo lo relacionado con el reconocimiento a las formas de elección de los ayuntamientos que se rigen por normas de derecho consuetudinario, sin la intervención legal de los partidos políticos, y al reconocer las formas propias de organización local, formas de impartir justicia interna, etc., expresadas en los artículos 12, 16, 25, 29, 113 de constitución particular, la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades indígenas del Estado de Oaxaca, aprobada el 17 de junio de 1998, el Libro IV del CIPPEO, los artículos 18, 19, 21, 23, 28, 31, 46, 68, y 81 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca, publicada el 9 de enero de 2003.

4.- Hacia la caracterización del Municipio Indígena en Oaxaca y los aportes hacia su definición.

A pesar de todas las ingerencias que han sufrido los municipios indígenas, estos se han mantenido a lo largo de toda la historia del México colonial, independiente y contemporáneo, cuyo proceso de transformación ha dependido de las condiciones jurídicas, políticas, económicas, sociales y culturales de cada época y región, factores que han determinado indiscutiblemente las características del municipio indígena contemporáneo.

Hoy día, las características que actualmente presenta el municipio indígena en el Estado de Oaxaca son muy diversas, sin embargo podemos resaltar siguientes:

En los módulos de reflexión, análisis, información y propuestas sobre el municipio indígena realizados en la Escuela Municipalista de Oaxaca (E. M. O.) desde 1999 hasta el 2005, encontramos que los municipios indígenas de Oaxaca tienen las siguientes características:

1.- Identidad indígena de sus habitantes expresada en:

.....a)  Existencia de una identidad comunitaria.

.....b)  Importancia del territorio.

2.- La importancia de la participación comunitaria expresada en:

.....a)  Existencia de la asamblea general como espacio de toma de decisiones amplias.

.....b)  Practica del tequio como derecho colectivo ancestral que ha contribuido al desarrollo comunitario.

.....c)  Existencia de un sistema de cooperaciones con fines comunitarios.

.....d)  La participación comunitaria de hombres y mujeres es de acuerdo a las prácticas ancestrales de la comunidad.

3.- Existencia de un sistema normativo indígena ancestral, basado en la oralidad, el cual se distingue por:

.....a)  Existencia de un sistema propio y particular de elección de autoridades.

.....b)  Existencia de un sistema complejo de cargos.

.....c)  La impartición de justicia interna está basada en la oralidad, es expedita, preventiva, conciliatoria y tiene su base en las normas internas de la comunidad.

Ésta agrupación de las características que presentan los municipios indígenas en el Estado de Oaxaca es solo un primer acercamiento, pues existe una enorme diversidad al interior de los mismos que es casi imposible entrar al estudio del sistema organizativo interno de cada uno de ellos.

En esa diversidad, podemos encontrar que existen municipios conformados solo por la cabecera municipal, y otros conformados por dos o más localidades con categoría política o administrativa de agencia municipal o de policía, núcleo rural o ranchería, localidades que presentan las mismas características en sus sistemas organizativos y normativos internos que la cabecera municipal. Esta situación nos lleva a concluir que las características que presentan los municipios indígenas en el Estado de Oaxaca son vigentes (y aplicables) tanto en la cabecera municipal como en las localidades pertenecientes al municipio.

5.- Aportes hacia la definición de municipio indígena

Partiendo de las características que identifican al municipio indígena y retomando aspectos importantes de las definiciones del municipio como institución jurídica, proponemos la siguiente definición:

“ Municipio indígena es el resultado del proceso de transformación y ajuste que sufrió la institución municipal al ser impuesta por los españoles a los pueblos originarios de lo que hoy es México; producto de una compleja mezcla entre instituciones occidentales y formas de organización local; mismo que hoy día se distingue por la existencia de la identidad indígena de sus habitantes, la importancia de la participación comunitaria, y la existencia de un sistema normativo ancestral basado en la oralidad. En consecuencia, representa el espacio territorial en donde la población indígena y su gobierno ejercen la libre determinación”.

Los comentarios a esta propuesta de definición del municipio indígena son los siguientes:

1.  Esta definición trata de explicar al municipio indígena desde su origen, ubicándolo como el resultado de todo un proceso de transformación y ajuste que sufrió la institución municipal durante un largo periodo de tiempo al ser impuesta por los españoles a los pueblos originarios de lo que hoy es México.

2.  El proceso de transformación y ajuste que sufrió la institución municipal, en gran parte fue originada por la mezcla entre instituciones impuestas por los españoles (como la religión católica, etc.) y las formas de organización de los pueblos originarios.

3.  La definición aborda tres grandes características del municipio indígena, mismas que del análisis particular de cada una de ellas se desprenden aspectos específicos los cuales considero pertinente no incluirlos para no alargar la propuesta.

4.  Se menciona a la libre determinación ejercida por los pueblos indígenas, misma que se refiere a la capacidad que tienen los pueblos indígenas de establecer sus condiciones políticas y proveer su desarrollo económico, social y cultural.

En ésta definición no se aborda al municipio indígena como un orden de Estado y de gobierno, puesto que no excluye al municipio constitucional o institución municipal, mas bien, retoma ese espacio de organización político administrativa instaurada jurídicamente, abordando la idea del proceso de transformación y ajuste que sufre dicha institución municipal.

6.- Ventajas del reconocimiento constitucional del municipio indígena.

Se avanzará con el reconocimiento de los derechos y cultura indígenas:

•  Se respetarán las formas y procedimientos de elección de las autoridades locales, en todos los Estados en donde existan municipios indígenas.

•  Se tomará en cuenta a la asamblea general de ciudadanos/as como un espacio de toma de decisiones estratégicas a nivel municipal.

•  Mayor acceso de los indígenas al poder público y consecuentemente a la toma de decisiones públicas como una expresión de la libre-determinación, pues el poder municipal representa un espacio de poder público de toma de decisiones estratégicas.

•  Reconocimiento y cuantificación institucional de las diversas formas de contribución comunitaria, que permita desmitificar los argumentos de “que los municipios indígenas no aportan al erario público”, y en consecuencia, se destinarán mayores recursos a los municipios indígenas.

•  Se respetará las formas y procedimientos de impartición de justicia indígena, toda vez que el espacio municipal es reconocido constitucionalmente como un orden de gobierno.

7.- Implicaciones de la propuesta de reconocimiento constitucional del municipio indígena

•  Será necesario emprender un proceso de armonización de reformas constitucionales (Artículo 2º, 14, 16, 40, 42, 45, 46 etc.).

•  Elaborar una ley reglamentaria del artículo 115 constitucional que en un apartado especial aterrice las reformas.

•  Reformas a las constituciones estatales y leyes secundarias que incorporen a los municipios indígenas.

•  Creación de Tribunales Estatales de segunda instancia especializados en materia indígena.

8.- Limitaciones en el ejercicio de los Derechos Indígenas y la Institución Municipal

Por una parte vemos que ha sido un verdadero problema para los pueblos y comunidades indígenas, y por lo mismo para la Escuela Municipalista de Oaxaca, el hecho de que muchos municipios indígenas vivan día a día entre dos fuentes normativas de vida y que muchas veces les crean conflictos, nos referimos a la tensión de vivir entre las leyes formales y las leyes tradicionales, con sus consiguientes consecuencias. Además de las ausencias de reformas necesarias.

Otro obstáculo es el resultado o efecto de las prácticas tradicionales de las comunidades, producto de los cambios actuales que ocasionan los fenómenos nuevos o de viejos problemas pero que ahora se agudizan, tales como la migración, la descentralización y la pobreza.

Para las comunidades indígenas es una limitante la imposición de formas convencionales de gobernar un municipio, ya que muchas veces el ejercicio de gobierno se acota y se reduce a administrar, y con ello se menoscaba y desfigura el sentido de autoridad y de servicio a la comunidad, que es como se entiende el gobierno en los pueblos indígenas.

También resulta restrictivo la supresión y autoexclusión de la población indígena en los espacios de toma de decisión. Pero a la vez, al interior de algunas de las comunidades indígenas también se da la exclusión de ciertos sectores, como es la voz y el voto de las mujeres en las Asambleas, y además, la negación a las mujeres a ejercer cargos o puestos de poder público (topilillas, síndicas, presidentas municipales, etc.). Actualmente hay mujeres que por su voluntad han decidido ejercer cargos en las comunidades pero también las hay, que por la vía de los hechos, aquellas que han tenido que ocupar funciones en el sistema de cargos de la comunidad, debido a la ausencia del marido o el hermano, y sin embargo, esto no se reconoce.

Es común que en algunos municipios indígenas se excluya a las agencias municipales y agencias de policía en la elección del Ayuntamiento y en la decisión de programas, dándose diversos tipos de conflictos.

Algunas prácticas heredadas de las instituciones occidentales (españolas) limitan a las comunidades indígenas, tales como el centralismo del poder y de los recursos. Se da que muchas decisiones se toman en la cabecera municipal y que los recursos públicos municipales, (proyectos, programas, ramos federales, etc.) se destinan y se usan en la cabecera municipal y no en las agencias, como si éstas no constituyeran al municipio.

Como en muchos municipios del país, también pasa en los municipios indígenas respecto a que no existe un plan de desarrollo municipal y regional, y por lo general, los que existen, están diseñados desde el escritorio o desde el asesor o desde fuera de las mismas comunidades, de tal suerte que no se toma en cuenta la participación comunitaria de los y las indígenas.

Con el proceso de descentralización en el país y en particular con las transferencias y aportaciones federales a los municipios se han modificado las formas de administración, de distribución equitativa de recursos y de rendición de cuentas en las comunidades. Y que aunadas a otras realidades, como la migración y las remesas, están redimensionando y reorganizando las instituciones y estructuras de las comunidades, como por ejemplo, el sistema de cargos.

La sobre posición de las divisiones territoriales oficiales en lo agrario, administrativo, electoral federal y local, y la judicial, muchas veces complica el actuar de las autoridades tradicionales y las divide. Esto se incrementa con la presencia y el actuar de los delegados de gobierno estatal en las regiones de Oaxaca. La conflictividad crece por la presencia de fuertes cacicazgos regionales que han hecho del municipio su principal centro de operaciones políticas para conquistar el poder y mantenerse en él.

BIBLIOGRAFIA